莽山模式：PPP的探索范本
in 行業(yè)新聞 by 柯橋水務(wù)
□本報記者 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳
歷經(jīng)60余年遲遲不能“上馬”的項目，為何一躍成為今年首個開工的重大水利工程？在我國眾多面臨資金困境的待建水庫中，為何她能脫穎而出？
“這一切要得益于莽山水庫率先試水PPP模式。”水庫所在地湖南省宜章縣水利局副局長王科深有感觸。
機遇 創(chuàng)新實現(xiàn)彎道超車
水利工程的基礎(chǔ)性、公益性決定了公共財政是建設(shè)資金投入主體。然而，受龐大的資金需求與有限的財政供給制約，一大批需建想建的項目只能在排隊中等候，莽山水庫便是其中之一。
早在20世紀50年代，宜章縣就著手啟動莽山水庫規(guī)劃工作，并先后4次對規(guī)劃進行修改、完善、申報，但由于地方財政困難及其他種種原因，都沒有取得實質(zhì)性進展。2006年7月，一場百年不遇的特大洪災(zāi)給宜章造成重創(chuàng)，莽山水庫作為解決南部地區(qū)洪澇災(zāi)害唯一有效的工程措施，被要求重新上馬的呼聲驟然高漲。
呼聲背后頂層設(shè)計的高位推動，為水庫開工建設(shè)提供了強力政策保障。
2011年中央1號文件和中央水利工作會議，使水利行業(yè)如沐春風(fēng)，有關(guān)水利投融資體制改革的新思路、新舉措破繭而出。習(xí)近平總書記在“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期中央水利工作方針中特別強調(diào)，保障水安全要堅持政府作用和市場機制兩手協(xié)同發(fā)力。李克強總理多次強調(diào)，水利工程建設(shè)不能只靠政府，要更多運用市場機制，讓民間資本在水利建設(shè)運營領(lǐng)域嘗到甜頭，大顯身手。國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見》，明確提出一系列優(yōu)惠扶持政策，解決了社會資本“進不來”“不愿進”的卡殼問題，打開了社會資本通向重大水利工程建設(shè)運營的大門。
良好的政策環(huán)境使工程建設(shè)駛?cè)肟燔嚨馈?
2012年12月，國家發(fā)改委明確了莽山水庫要以公開招標項目法人作為建設(shè)前提，即工程建設(shè)要吸引社會資本參與，政府投資不再是工程唯一的資金來源；2014年5月，國務(wù)院常務(wù)會議將莽山水庫列入全國172項重大水利工程；今年5月21日，湖南省省長杜家毫宣布工程開工……
終于，一個當(dāng)?shù)乩习傩掌诖?0多年的莽山水庫夢即將實現(xiàn)。
湖南省水利廳規(guī)劃計劃處副處長劉世奇介紹說：“國家層面強力推動，鼓勵社會資本參與水利建設(shè)運營，意在達到政府與民間資本互利雙贏的目的。莽山水庫正是因為采用了PPP模式，才能順利實現(xiàn)‘彎道超車’，快速進入建設(shè)階段。”
磨合 權(quán)衡利益共同推進
PPP模式是在政府和社會主體間構(gòu)筑起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，以減輕政府財政負擔(dān)，降低社會主體投資風(fēng)險。
莽山水庫在推進PPP模式建設(shè)的起始階段，便遭遇政企“聯(lián)姻”的“下馬威”。這源于工程面臨的第一個難題：拿什么來吸引社會資本？
莽山水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程。總庫容1.33億立方米，設(shè)計灌溉面積31.2萬畝，是珠江流域湖南境內(nèi)唯一的大型水庫。不過，其設(shè)計城鎮(zhèn)年平均供水量僅為2227萬立方米，電站裝機僅有1.8萬千瓦，水庫社會效益顯著，經(jīng)濟效益較差，投資回報期長，社會資本參與熱情并不高。
2013年1月，宜章縣正式啟動了項目法人招標工作。此后的一年多時間里，經(jīng)歷了4次流標。殘酷的現(xiàn)實迫使宜章重新審視招標投標門檻，力求在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)提供更多優(yōu)惠政策。
縣政協(xié)黨組副書記、副主席張利海說，“兜底式”收益保障機制打消了社會資本對政府資本到位慢，影響成本回收及獲取合理利潤的顧慮，為順利招標帶來希望。縣政府彌補城鎮(zhèn)供水、農(nóng)業(yè)灌溉出庫水費收入不足的部分，確保項目法人年收入達到設(shè)計要求的5000萬元。同時，將40年的水庫庫區(qū)旅游開發(fā)權(quán)授予項目法人，并在縣城規(guī)劃區(qū)劃出500畝土地作為灌區(qū)工程融資的擔(dān)保。
橄欖枝一拋出，便引來企業(yè)報名投標。2014年9月，歷時近兩年先后進行5次招標投標的莽山水庫，最終招標成功。廣東水電二局股份有限公司、深圳市金群園林實業(yè)發(fā)展有限公司、郴州市坤之源礦業(yè)有限公司組建的投標聯(lián)合體被確定為社會資本方，并成立特許經(jīng)營項目公司——莽山水庫開發(fā)建設(shè)有限公司。
按照國家發(fā)改委對莽山水庫項目可研階段批復(fù)的總投資16.137億元，中央預(yù)算內(nèi)投資45%，約7.26億元，剩余55%的投資則需由地方配套和社會融資渠道解決。張利海向記者介紹，經(jīng)專業(yè)測算，在保證項目法人合理收益，并綜合考慮特許經(jīng)營權(quán)44年（含建設(shè)期4年）的前提下，項目法人以4.2億元成功競標，約占總投資的26%。省市縣地方財政配套4.68億元，約占總投資的29%。
明確的資金來源和結(jié)構(gòu)為項目建設(shè)搭建了基礎(chǔ)框架。至此，一波五折的招標工作塵埃落定，政府栽下的“梧桐樹”真正引來了“金鳳凰”。
不過，由于可資借鑒的經(jīng)驗少、沒有正規(guī)合同文本等原因，政府和社會資本真正的博弈其實才剛剛開始。
在政企合作中，雙方有共同的“三怕”：怕對方違約影響協(xié)議履行，怕國家政策變化影響項目收益，怕內(nèi)部矛盾影響項目建設(shè)經(jīng)營。除了共同的擔(dān)憂外，各自面臨的現(xiàn)實問題也愈發(fā)突出：成本控制、質(zhì)量監(jiān)督等問題使政府參建人員背負壓力；政府強力監(jiān)管，手續(xù)層層傳導(dǎo)使習(xí)慣市場化操作的項目法人不得不重新適應(yīng)“游戲規(guī)則”。
“合作是為了減少政府投資，分散風(fēng)險。”張利海說，盡管項目法人投入不少，但縣財政配套壓力仍然較大，特別是灌溉、供水還需要長期“兜底”。此外，按照招標文件，項目法人出資不變，政府還將承擔(dān)工程調(diào)整概算的巨大壓力。
對于政府來說，規(guī)避投資風(fēng)險勢在必行。縣政府要求加強合同及計劃管理，項目法人需嚴格控制工程進度款支付比例，并按要求進行主要材料、機電設(shè)備、金屬結(jié)構(gòu)的招標工作；同時，考慮到莽山水庫工程承包方是參與投資的廣東水電二局，為增加透明度、強化監(jiān)督，水庫建設(shè)監(jiān)理和設(shè)計均由政府組織招標，以增強對項目建設(shè)進度、資金、質(zhì)量的保障。
相對而言，項目法人關(guān)心的則是政府承諾政策的兌現(xiàn)。“政策、物價有變化的可能，莽山水庫在長達40年的特許經(jīng)營期內(nèi)，政府能否兌現(xiàn)承諾，將直接影響收益情況。”廣東水電二局派駐項目現(xiàn)場的技術(shù)負責(zé)人黃祖成說，“政府在強力監(jiān)管的同時，也應(yīng)給項目法人留有自主權(quán)和靈活性，不能以權(quán)力壓制企業(yè)經(jīng)營決策。”
如今，政企雙方在不斷探索中交鋒磨合，在利益權(quán)衡中共同推進。雙方約定了風(fēng)險防范分擔(dān)機制，完善了各類資金管理使用辦法，并從頂層設(shè)計上構(gòu)建了溝通協(xié)調(diào)機制。除政府直接派員作為項目公司監(jiān)事外，還成立了“六人運營協(xié)調(diào)委員會”的最高議事機構(gòu)，雙方各出三人，統(tǒng)籌各項事務(wù)。
任何一種新生事物總是在面對挑戰(zhàn)中前行。在多方關(guān)注下，莽山水庫進展順利，喜訊頻傳。截至11月11日，中央、省、縣以及項目法人今年計劃資金4億元已全部到位；11月27日，在第一批移民過渡期搬遷協(xié)議全部簽訂后，莽山水庫樞紐工程成功截流。
期待 夯實新型合作基礎(chǔ)
“PPP不是一場婚禮，而更像一段婚姻”，業(yè)界流傳的這句話昭示著共同體關(guān)系的建立并非一蹴而就，而是需要相互磨合，才可細水長流。順利推進合作的堅實基礎(chǔ)就是雙方對契約精神的尊重，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補、風(fēng)險同擔(dān)、利益共享。
黨的十八屆五中全會將創(chuàng)新發(fā)展作為“十三五”期間必須牢固樹立并切實貫徹的理念。而把PPP模式“引進來”，本身就已經(jīng)是一種理念和制度的創(chuàng)新。政府用有限的投資撬動龐大的社會資本市場，所帶來的影響將是深遠而難以估量的。
湖南省水利廳廳長詹曉安說，PPP模式激活了水利建設(shè)市場，對完善水利工程項目的管理架構(gòu)和制度起到積極推動作用。要想實現(xiàn)雙贏，雙方需要更好地適應(yīng)角色。
結(jié)合PPP模式的優(yōu)勢及莽山水庫建設(shè)實踐來看，政府需要充分尊重市場規(guī)則，工作人員應(yīng)摒棄一貫的工作思維模式，學(xué)會和社會資本打交道，由“管理者”向“監(jiān)管者、合作者”轉(zhuǎn)變。社會資本也應(yīng)認識到不能以趨利為唯一目的，需要綜合權(quán)衡得失，保障“聯(lián)姻”長久。“參與莽山水庫建設(shè)是公司發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和資質(zhì)提升的需要。除貨幣形式的收益外，這里的生態(tài)資源、潛在效益也是我們看重的。”聯(lián)合投標中的最大股東，深圳市金群園林實業(yè)發(fā)展有限公司董事長葉錫偉道出莽山水庫顯著的綜合效益。
縱觀國內(nèi)外PPP項目建設(shè)實際，它所帶來的好處是顯而易見的。宜章縣委書記王建球認為，采取PPP模式有利于發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，加快建設(shè)進度，緩解政府資金壓力。同時，有利于引進先進管理人才和經(jīng)驗，降低政府管理成本，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。
重構(gòu)資金來源渠道，重構(gòu)建管雙方關(guān)系，重構(gòu)工程管護手段——莽山水庫正一步步探索著水利工程建設(shè)的新路子，每一次大膽嘗試、每一次交鋒磨合都顯得彌足珍貴。與其他11個國家層面試水PPP的項目一起，“莽山水庫們”正在描繪一幅具有重要歷史意義的水利投融資體制改革畫卷。在畫卷徐徐展開的同時，敞開大門迎接社會資本，構(gòu)建牢固利益共同體，不斷加快水利建設(shè)步伐的開放之路變得愈發(fā)明朗。
PPP模式這把“金鑰匙”使跨越半個多世紀的夢想照進現(xiàn)實，為宜章這個國家扶貧攻堅重點縣帶來新的發(fā)展希望，更為推動我國水利投融資體制改革提供寶貴借鑒。
【短評】 勇啃“硬骨頭”
近年來，水利部黨組按照中央全面深化改革的總體部署，找準改革突破口，積極探索，大膽創(chuàng)新，力推各項水利改革向“深水區(qū)”邁進。在各項改革中，投融資體制改革無疑是“硬骨頭”。
黨的十八屆五中全會把水利擺在我國基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的“首位”，其重要性不言而喻。由于其基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性特征，公共財政一直是水利投入的主渠道，占比超過80%。雖然全國水利建設(shè)投資大幅度增加，但與投資需求相比仍有較大缺口，需要按照“兩手發(fā)力”的要求，加快完善水利投入穩(wěn)定增長機制。此外，充分利用當(dāng)前我國原材料成本相對較低的時期，做大水利“蛋糕”，辦成一些多年想辦而未辦的大事，補齊水利發(fā)展“短板”，對穩(wěn)增長、惠民生也具有強烈的現(xiàn)實意義。
深化投融資體制改革是水利改革的重要組成部分。水利部明確提出，要積極鼓勵社會資本參與水利建設(shè)。湖南莽山水庫在項目經(jīng)濟指標不佳的情況下，通過試水PPP模式，采取“分類建設(shè)、政府兜底、政策打捆”等措施，辦到了宜章人民在傳統(tǒng)體制框架內(nèi)多年想辦卻沒有辦成的事。盡管這項改革仍在探索中，但這種精神彌足珍貴，魄力值得點贊，對整個行業(yè)的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用遠超事件本身。
借鑒莽山水庫建設(shè)經(jīng)驗，首先是思想變革、觀念革命，要打破傳統(tǒng)的思想禁錮，減少不必要的擔(dān)憂；要有緊迫感和強烈的擔(dān)當(dāng)意識，抓住重要的戰(zhàn)略機遇期，促使重大水利工程早日建成發(fā)揮作用，惠及千萬百姓；要優(yōu)化方案，通過各種手段提高水利工程建設(shè)管理收益水平，在依靠各級財政投入的同時，把眼光更多瞄準市場，充分利用市場“看不見的手”；要更加注重契約精神，加強頂層設(shè)計，夯實合作基礎(chǔ)，政府充分發(fā)揮政府信用和政策制定的杠桿作用，企業(yè)扮演好自己的角色，實現(xiàn)互利雙贏，甚至是互利多贏。
改革從來不是一蹴而就，模式也不可能一成不變。借鑒“莽山模式”，吸引社會資本參與建設(shè)的路徑有千萬條，只要不墨守成規(guī)，只要把握精髓，積極嘗試，敢于啃“硬骨頭”，體制裂變帶來的能量一定不可低估。
來源：中國水利報
作者: 董自剛 劉耀祥 滕紅真 熊云科 王琳
責(zé)任編輯：段玲玲